LOS DERECHOS HUMANOS LABORALES EN LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO(1)

Miguel F. Canessa Montejo (2)

La Organización Mundial del Comercio (en adelante, OMC) se estableció bajo el Acuerdo logrado en Marrakech (15 de abril de 1994), como resultado de largas negociaciones bajo el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros (GATT). El nuevo organismo internacional tiene como finalidad constituir el marco institucional para el desarrollo de las relaciones comerciales entre sus Miembros en los asuntos relacionados con los acuerdos e instrumentos jurídicos conexos incluidos en los Anexos del Acuerdo sobre la OMC (artículo 2 párrafo 1).

Si bien desde su fundación la OMC ha excluido los temas laborales dentro de su ámbito de competencia, señalando su respeto a las normas fundamentales del trabajo y resaltando la competencia de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, OIT) sobre el tema(3), su Establecimiento de Solución de Diferencias (en adelante, ESD) se ha visto abocado a analizar parcialmente temas laborales dentro de los casos conflictivos que le han sometido. Esto se debe a que resulta difícil en la práctica establecer una división entre el proceso productivo –del cual el trabajo forma parte- y el intercambio de mercancías en el mercado internacional, cuando entre ambos existe una estrecha interrelación.

Por ese motivo me parece importante analizar tres casos sometidos al Sistema de Solución de Diferencias en que se tocan aspectos de los derechos humanos laborales. Especialmente, cuando el ESD es vinculante para los Estados Miembros de la OMC(4). Inicio este acápite con una breve descripción del ESD y luego se analizan los casos desde esa descripción.

1. El Sistema de Solución de Diferencias de la OMC

Conforme al artículo 3 párrafo 3 del Acuerdo sobre la OMC, se otorga competencia al organismo internacional para administrar el “Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias” que figura en el Anexo 2 del Acuerdo. El ESD está estructurado en un procedimiento de doble instancia.

En primer lugar, si un Estado reclamante lo solicita se constituye un grupo especial (o un panel). El grupo especial está compuesto por tres expertos propuestos por la propia OMC. El grupo especial debe hacer una evaluación objetiva del asunto que se le haya sometido, que incluyan los hechos, la aplicabilidad de los acuerdos pertinentes y la conformidad de éstos. Asimismo, formular sus conclusiones que ayuden al Órgano de Solución de Diferencias (en adelante, OSD)(5) a hacer las recomendaciones o dictar las resoluciones previstas en los acuerdos abarcados. Además, el grupo especial deberá consultar regularmente a las partes en la diferencia y darles la oportunidad adecuada de llegar a una solución mutuamente satisfactoria (artículo 11).

En segundo lugar, si una de las partes no está de acuerdo con la decisión del órgano especial, podrá presentar un recurso de apelación, dicho recurso será visto por el Órgano Permanente de Apelación (establecido por el OSD). Este órgano está compuesto por 7 personas, de las cuales 3 actuarán en cada caso (artículo 17.1). La apelación tendrá únicamente por objeto las cuestiones de derecho tratadas en el informe del grupo especial y las interpretaciones jurídicas formuladas por éste (artículo 17.6). El Órgano de Apelación podrá confirmar, modificar o revocar las constataciones y conclusiones jurídicas del grupo especial (artículo 17.3). El informe del Órgano de Apelación será adoptado por el OSD y aceptado sin condiciones por las partes en la diferencia salvo que el OSD decida por consenso no adoptar el informe del Órgano de Apelación en un plazo de 30 días contados a partir de su distribución a los Miembros (artículo 17.14)(6).

En conclusión, se trata de un procedimiento rápido en que se exige el cumplimiento de las recomendaciones o resoluciones del OSD (artículo 21.1)(7). Como sostiene ZAPATERO: «el sistema jurídico de la OMC se apoya tanto en la persuasión como en el castigo, utilizando de forma intensiva la primera, y dejando una puerta abierta a una opción final de coerción. Ésta es la orientación adoptada; una aproximación persuasiva que cuenta, como último recurso, con la posibilidad de imponer sanciones en un escalonamiento de soluciones reactivas (consecutivas, no alternativas): la compensación temporal y la autorización de suspensión de concesiones (el paréntesis es del autor)» (ZAPATERO 2003: 59).

Tomando en cuenta esta breve descripción del ESD de la OMC, he seleccionado tres casos en que se trataron de manera indirecta los derechos humanos laborales(8): el Caso Massachussets-Myanmar (1997), el Caso Amianto (1998) y el Caso SGP (2002).
2. El Caso Massachussets-Myanmar

El resumen del Caso Massachusetts-Myanmar es la reclamación presentada por las Comunidades Europeas (Unión Europea) contra Estados Unidos. Las Comunidades Europeas solicitaron la celebración de consultas (20 de junio de 1997), referido a una ley promulgada por el Estado de Massachusetts el 25 de junio de 1996 y denominada Ley que regula los contratos del Estado con empresas que realizan transacciones comerciales con Myanmar (Birmania). En esencia, esa Ley estipulaba que las autoridades públicas del Estado de Massachusetts no estaban autorizadas a adquirir bienes ni contratar servicios de ninguna persona que realice transacciones comerciales con Myanmar. Las Comunidades Europeas alegaban que, dado que el Estado de Massachusetts está incluido en la lista presentada por los Estados Unidos en el marco del Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP), esa disposición infringe los artículos VIII B), X y XIII del ACP. Las Comunidades Europeas aducían que esta medida también anulaba o menoscaba las ventajas resultantes para las Comunidades Europeas del ACP y que asimismo tiene por efecto obstaculizar el logro de los objetivos del ACP, incluido el de mantener el equilibrio de los derechos y obligaciones. El 8 de septiembre de 1998, las Comunidades Europeas solicitaron el establecimiento de un Grupo Especial. En su reunión de 21 de octubre de 1998, el OSD estableció un Grupo Especial. Igualmente, Japón se reservó su derecho como tercero. El OSD acordó que, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 9 del ESD, un grupo especial único examinaría esta diferencia. El 10 de febrero de 1999, a petición de las partes reclamantes, el Grupo Especial accedió a suspender sus trabajos de conformidad con el párrafo 12 del artículo 12 del ESD. Dado que no se pidió al Grupo Especial que reanudara sus trabajos, de conformidad con el párrafo 12 del artículo 12 del ESD, el 11 de febrero de 2000 quedó sin efecto la decisión de establecer el grupo especial

La importancia del Caso Massachusetts-Myanmar reside en que se ventila ante la OMC si las medidas –en el presente caso, prohibir la compra de bienes o contratación de servicios- contra las personas o las empresas que realicen transacciones mercantiles con el régimen militar birmano son violatorias del Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP). El fundamento de la acción es presionar al Gobierno militar por su política represora que viola los derechos humanos en el país(9). Aunque si bien no se produce una resolución dentro del sistema de diferencias porque el procedimiento es suspendido(10), marca el antecedente de que este tipo de temas pueden ser analizadas dentro de la OMC.

3. El Caso Amianto

El resumen del Caso Amianto es la reclamación presentada por Canadá contra las Comunidades Europeas –Unión Europea- (28 de mayo de 1998). Canadá solicita la celebración de consultas con las Comunidades Europeas respecto de las medidas supuestamente impuestas por Francia, en particular el Decreto de 24 de diciembre de 1996, para la prohibición del amianto y de los productos que contienen amianto, incluida la prohibición de las importaciones de esos productos. Canadá sostenía que esas medidas infringían los artículos 2, 3 y 5 del Acuerdo sobre la aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), el artículo 2 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y los artículos III, XI y XIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros (GATT )de 1994. Canadá aducía además anulación y menoscabo de ventajas para él resultantes de los diversos Acuerdos mencionados.

El 8 de octubre de 1998 Canadá solicitó el establecimiento de un grupo especial. En su reunión de 21 de octubre de 1998 el OSD aplazó el establecimiento del grupo especial. En respuesta a una segunda solicitud presentada por el Canadá, el OSD estableció un Grupo Especial en su reunión de 25 de noviembre de 1998. Los Estados Unidos se reservaron sus derechos como terceros. El informe del Grupo Especial se distribuyó a los Miembros el 18 de septiembre de 2000. El Grupo Especial concluyó que:

- La parte del Decreto de 24 de diciembre de 1996 relativa a la “prohibición” no quedaba incluida en el ámbito de aplicación del Acuerdo OTC;

- La parte del Decreto relativa a las “excepciones” sí quedaba incluida en dicho ámbito. No obstante, como Canadá no había formulado ninguna alegación acerca de la compatibilidad de la parte del Decreto relativa a las excepciones con el Acuerdo OTC, el Grupo Especial se abstuvo de llegar a una conclusión al respecto;

- Las fibras de amianto crisotilo como tales y las fibras que podían sustituirlas como tales eran productos similares en el sentido del párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994;

- Los productos de amianto-cemento y los productos de fibrocemento sobre los que se había presentado información suficiente al Grupo Especial eran productos similares en el sentido del párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994;

- Con respecto a los productos considerados similares, el Decreto infringía el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994;

- El Decreto, en cuanto que introducía un trato discriminatorio entre estos productos en el sentido del párrafo 4 del artículo III, estaba justificado como tal y en su aplicación por lo dispuesto en el apartado b) y la introducción general del artículo XX del GATT de 1994;

- Canadá no había demostrado que hubiera sufrido la anulación o menoscabo de una ventaja sin infracción de disposiciones en el sentido del párrafo 1 b) del artículo XXIII del GATT de 1994.

El 23 de octubre de 2000 el Canadá notificó al Órgano de Solución de Diferencias su decisión de apelar con respecto a determinadas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial e interpretaciones jurídicas elaboradas por éste. El Órgano de Apelación distribuyó su informe el 12 de marzo de 2001 y, en él:

- Resolvió que no se había demostrado que el Decreto francés que prohibía el amianto y los productos que contenían amianto fuera incompatible con las obligaciones de las Comunidades Europeas derivadas de los Acuerdos de la OMC;

- Revocó la constatación del Grupo Especial de que el Acuerdo OTC no era aplicable a las prohibiciones que establecía la medida relativa al amianto y a los productos que contienen amianto y constató que el Acuerdo OTC se aplicaba a la medida considerada como una totalidad integrada, y concluyó que no estaba en condiciones de examinar la alegación del Canadá sobre la incompatibilidad de la medida con el Acuerdo OTC;

- Revocó las constataciones del Grupo Especial con respecto a la expresión “productos similares” en el sentido del párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994 y resolvió, en particular, que el Grupo Especial había incurrido en error al excluir del examen de la “similitud” los riesgos para la salud asociados con el amianto;

- Revocó la conclusión del Grupo Especial de que la medida era incompatible con el párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994 y, tras examinar las alegaciones del Canadá al amparo del párrafo 4 del artículo III del GATT de 1994, resolvió que ese país no había cumplido su obligación de probar la existencia de “productos similares” en el sentido de esa disposición; y

- Confirmó la conclusión del Grupo Especial de que el Decreto francés era, en el sentido del apartado b) del artículo XX del GATT de 1994, “necesario para proteger la salud y la vida de las personas”.

En su reunión de 5 de abril de 2001, el OSD adoptó el informe del Órgano de Apelación y el informe del Grupo Especial, modificado por el informe del Órgano de Apelación.

La importancia del Caso Amianto ante la OMC reside en que se discute la prohibición formulada por Francia (y se extiende a la Unión Europea) de la fabricación, la elaboración, la venta, la importación, la comercialización y la cesión a título oneroso o gratuito de todos los tipos de fibras de amianto, estén o no incorporadas esas sustancias a materiales, productos o dispositivos con fines de proteger a los trabajadores y a los consumidores. Canadá sostiene que esa prohibición supone una violación a las normas de la OMC por lo que solicita su revocación por medio de una queja ante los órganos de control del organismo internacional. Si bien el Caso Amianto cubre diversas materias de regulación de la OMC, el punto que deseo resaltar se refiere a las medidas necesarias que puede implementar un Estado Miembro para proteger la salud y la vida de las personas (párrafo b del Artículo XX del GATT de 1994), porque está en directa relación con los derechos humanos laborales que protegen la seguridad y la salud de los trabajadores. En el caso se evalúa si la prohibición que busca proteger la vida y la salud de los trabajadores y los consumidores se enmarcan dentro de las excepciones recogidas en las normas de la OMC(11).

Canadá no niega que Francia y cualquier Miembro de la OMC puede adoptar las medidas necesarias para garantizar la protección de la salud y la seguridad de su población. Sin embargo, sostiene que ese derecho debe ejercerse en un marco de respeto de las obligaciones que corresponden a los Miembros en virtud de los Acuerdos de la OMC (OMC 2000a: párrafo 3.12).

Para la Unión Europea, los Acuerdos de la OMC reconocen a cada Miembro el derecho a elegir soberanamente el nivel de protección que desean establecer (OMC 2000a: párrafo 3.19) y esto responde a la Directiva 83/477/CEE que exige a los Estados miembros de la Comunidad Europea que impongan a los empresarios la obligación de evaluar los riesgos que corren los trabajadores de resultas de una exposición al amianto y que adopten las medidas de prevención necesarias (OMC 2000a: párrafo 3.33). Asimismo, el Decreto francés responde al aumento de las patologías, junto con la menor esperanza de vida de los antiguos trabajadores del amianto (OMC 2000a: párrafo 3.36).

El Grupo Especial –el órgano de primer instancia- reconoce que «toda política destinada a reducir la exposición de las personas a un riesgo debería estar comprendida en el objetivo general de la protección de la salud y la vida de las personas, en la medida en que el riesgo exista» (OMC 2000a: párrafo 8.186). Concluyendo que la Unión Europea ha presentado un principio de prueba suficiente de que existe un riesgo sanitario relacionado con la utilización del crisotilo, en particular de contraer cáncer de pulmón o mesotelioma para los profesionales que trabajan en las fases más adelantadas de la producción y la transformación y para la población en general cuando se trata de productos de crisotilo-cemento, por lo que la política aplicada por Francia de prohibir el amianto crisotilo, pertenece al grupo de políticas destinadas a proteger la salud y la vida de las personas, en el sentido que se da a estos términos en el párrafo b) del artículo XX del GATT de 1994  (OMC 2000a: párrafo 8.194).

Posteriormente, el Órgano de Apelación –la segunda instancia- señala que no cabe discutir que los Miembros de la OMC tienen derecho a determinar el nivel de protección sanitaria que consideren apropiada para una situación dada. Por lo que les parece legítimo que un Miembro trate de defender la difusión de un producto que entrañe altos riesgos y permita en su lugar la utilización de un producto que represente un menor riesgo (OMC 2001b: párrafo 168). Así, el Órgano de Apelación confirma la constatación del Grupo Especial de que la medida en litigio protege la salud y la vida de las personas, en el sentido que se da a estos términos en el apartado b) del artículo XX del GATT de 1994 (OMC 2001b: párrafo 192.f).

Si bien en el caso se reconoce que la prohibición del amianto se ajusta a las medidas permitidas de restricción de importación de productos establecida por el GATT de 1994, se debe destacar que las medidas restrictivas están sujetas a las reglas de la OMC y no toma en consideración las normas convencionales proveniente de otros instrumentos internacionales, aunque los Estados en litigio dentro del ESD los hayan ratificado. Es decir, si bajo la interpretación de los órganos de control de la OMC, una medida de protección no es conforme a los Acuerdos de la OMC será declarada incompatible. No obstante, el caso representa un importante antecedente de uno de los derechos humanos laborales dentro de la OMC, por lo que medidas dirigidas a proteger la seguridad y la salud de trabajadores no se considerarían incompatibles con las normas del organismo internacional.

4. El Caso del Sistema de Preferencias Arancelarias

El resumen del Caso por el Sistema de Preferencias Arancelarias es la reclamación presentada por la India (5 de marzo de 2002). India solicitó la celebración de consultas con las Comunidades Europeas en relación con las condiciones en que éstas conceden preferencias arancelarias a los países en desarrollo en el marco de su actual sistema de preferencias arancelarias generalizadas (“esquema SGP”). India presentó esta solicitud de conformidad con el artículo 4 del ESD, el párrafo 1 del artículo XXIII del GATT de 1994 y el párrafo 4 b) de la llamada Cláusula de Habilitación.

India consideró que las preferencias arancelarias otorgadas por las CE en el marco de los regímenes especiales: i) para la lucha contra la producción y el tráfico de droga y ii) para la protección de los derechos laborales y el medio ambiente creaban dificultades innecesarias para las exportaciones a las CE, incluidas las abarcadas por las disposiciones generales del esquema SGP de éstas, y anulaban o menoscababan las ventajas resultantes para la India de las disposiciones relativas a la nación más favorecida del párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994 y los párrafos 2 a), 3 a) y c) de la Cláusula de Habilitación. A juicio de la India, las condiciones en las que las Comunidades Europeas concedían preferencias arancelarias en virtud de los regímenes especiales no podían conciliarse con los establecidos en los párrafos 2 a), 3 a) y c) de la Cláusula de Habilitación.

El 24 de febrero de 2003, India solicitó al Director General que estableciera la composición del Grupo Especial. El Director General estableció la composición del Grupo Especial el 6 de marzo de 2003. El 22 de septiembre de 2003, el Presidente del Grupo Especial informó al OSD de que no podría terminar su labor en el plazo de seis meses debido a la complejidad de las cuestiones planteadas y que el Grupo Especial esperaba finalizar su labor a finales de octubre de 2003.

El 1º de diciembre de 2003, se distribuyó a los Miembros el informe del Grupo Especial. Éste constató que: i) India había demostrado que eran incompatibles con el párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994 las preferencias arancelarias concedidas en el marco del Régimen Especial de apoyo a la lucha contra la producción y el tráfico de drogas (el “Régimen Droga”) previsto en el esquema SGP de las Comunidades Europeas; ii) las Comunidades Europeas no habían demostrado que el Régimen Droga estuviera justificado de conformidad con el párrafo 2 a) de la Cláusula de Habilitación, que exigía que los beneficios SGP se otorgaran de forma no discriminatoria; y iii) las Comunidades Europeas no habían demostrado que el Régimen Droga estuviera justificado de conformidad con el apartado b) del artículo XX del GATT de 1994, puesto que la medida no era “necesaria” para proteger la salud y la vida de las personas en las Comunidades Europeas, ni se ajustaba a lo dispuesto en el preámbulo del artículo XX. (Un miembro del Grupo Especial expresó una opinión disidente según la cual la Cláusula de Habilitación no era una excepción al párrafo 1 del artículo I e India no había formulado ninguna alegación al amparo de la Cláusula de Habilitación.)

El 8 de enero de 2004, las Comunidades Europeas notificaron su decisión de apelar ante el Órgano de Apelación con respecto a ciertas cuestiones de derecho tratadas en el informe del Grupo Especial. El 5 de marzo de 2004, el Presidente del Órgano de Apelación informó al OSD de que el Órgano de Apelación no podría terminar su labor en el plazo de 60 días debido al tiempo necesario para la finalización y traducción de su informe. El Órgano de Apelación estimaba que el informe se distribuiría a los Miembros a más tardar el 7 de abril de 2004.

El 7 de abril de 2004, se distribuyó el informe del Órgano de Apelación a los Miembros. En el informe:

- El Órgano de Apelación confirmó dos de las constataciones del Grupo Especial: i) la Cláusula de Habilitación funciona como una excepción al párrafo 1 del artículo 1 del GATT de 1994; y ii) la Cláusula de Habilitación no excluye la aplicabilidad del párrafo 1 del artículo 1 del GATT de 1994. El Órgano de Apelación modificó, sin embargo, una de las constataciones del Grupo Especial con respecto a la relación existente entre el párrafo 1 del artículo 1 del GATT de 1994 y la Cláusula de Habilitación. El Órgano de Apelación constató que la parte reclamante no está únicamente obligada a alegar la incompatibilidad con el párrafo 1 del artículo 1 del GATT de 1994, sino también a señalar cuáles son las disposiciones pertinentes de la Cláusula de Habilitación con las que, en su opinión, la medida impugnada no es compatible. Sobre la base de estas constataciones, y puesto que las Comunidades Europeas no apelaron en relación con ningún otro aspecto del razonamiento seguido por el Grupo Especial con respecto al párrafo 1 del artículo 1, el Órgano de Apelación constató que no necesitaba pronunciarse sobre la conclusión del Grupo Especial en relación con la compatibilidad de la medida impugnada con el párrafo 1 del artículo 1 del GATT de 1994.

- El Órgano de Apelación revocó la interpretación jurídica que el Grupo Especial había hecho del párrafo 2 a) de la Cláusula de Habilitación y de su nota 3, al concluir que, al otorgar un trato arancelario diferenciado, los países que conceden preferencias están obligados, en virtud de la expresión “sin discriminación”, a asegurar un trato idéntico a todos los beneficiarios del SGP que se hallen en una situación similar, esto es, a todos los beneficiarios del SGP que tengan las mismas “necesidades de desarrollo, financieras y comerciales” a las que se pretende responder con el trato en cuestión. Con respecto a la compatibilidad de la medida impugnada con la Cláusula de Habilitación, el Órgano de Apelación confirmó, aunque por diferentes razones, la constatación del Grupo Especial de que las Comunidades Europeas no habían demostrado que la medida impugnada estaba justificada en virtud del párrafo 2 a) de la Cláusula de Habilitación.

En su reunión de 20 de abril de 2004, el OSD adoptó el informe del Órgano de Apelación y el informe del Grupo Especial, modificado por el informe del Órgano de Apelación.

Situación de la aplicación de los informes adoptados

En la reunión del OSD de 19 de mayo de 2004, las Comunidades Europeas reafirmaron su propósito de aplicar plenamente las recomendaciones y resoluciones del OSD en una forma que respetase las obligaciones que les corresponden en el marco de la OMC, y declararon que necesitarían un plazo prudencial para aplicar las recomendaciones y resoluciones del OSD y que estaban dispuestas a debatir esta cuestión con la India de conformidad con el párrafo 3 b) del artículo 21 del ESD. El 16 de julio de 2004, India solicitó que el plazo prudencial se determinara mediante arbitraje vinculante de conformidad con el párrafo 3 c) del artículo 21 del ESD debido a que no se llegó a un acuerdo con las Comunidades Europeas sobre este asunto. El 4 de agosto de 2004, de conformidad con la solicitud presentada por la India el 26 de julio de 2004, el Director General designó un árbitro para el mencionado arbitraje de conformidad con el párrafo 3 c) del artículo 21 del ESD. El 20 de septiembre de 2004, el Árbitro decidió que el plazo prudencial para la aplicación expiraría el 1º de julio de 2005.

En la reunión del OSD de 20 de julio de 2005, las Comunidades Europeas anunciaron que el régimen especial de apoyo a la lucha contra la producción y el tráfico de drogas previsto en el título IV del Reglamento (CE) Nº 2501/2001 había sido derogado con efecto a partir del 1º de julio de 2005, y que se había promulgado un nuevo Reglamento (980/2005) con el que las Comunidades Europeas cumplían las recomendaciones y resoluciones del OSD. India expresó algunas dudas acerca de si el nuevo Reglamento de las Comunidades Europeas aplicaba fielmente las recomendaciones y resoluciones del OSD, y se reservó el derecho a volver sobre este asunto en el futuro, según fuera necesario.

La importancia del Caso SGP reside en que la India cuestiona el sistema de preferencias arancelarias generalizadas de la Unión Europea por considerar que es discriminatorio para los demás países en desarrollo que no pueden disfrutarlo. Para la investigación, el caso resulta relevante en tres aspectos. En primer lugar, aborda la naturaleza de los sistemas de preferencias arancelarias en el marco de la OMC, especialmente, cuando se pone en tela de juicio las políticas comerciales que favorecen a determinados países en desarrollo y excluyen a otros. En segundo lugar, marca un valioso antecedente ante una eventual disputa dentro del sistema de solución de diferencias de la OMC sobre una política comercial que promueva la protección de los derechos humanos –y dentro de ellos, los laborales-. En tercer lugar, evidencia las dificultades de implementar cláusulas sociales –que a diferencia de las preferencias arancelarias, son sancionadoras- dentro del marco de la OMC. A continuación se analiza con mayor profundidad el Caso.

La India sostiene que las preferencias arancelarias concedidas en virtud del régimen de especial de lucha contra la producción y el tráfico de droga están al alcance únicamente de países específicos seleccionados por la Unión Europea. Asimismo, las preferencias arancelarias concedidas en virtud de los regímenes especiales de estímulo para la protección de los derechos laborales y de protección del medio ambiente se conceden únicamente a países que cumplen normas de política laboral y medioambiental determinadas por la Unión Europea. Ambos sistemas, desde el punto de vista de la India, anulan o menoscaban las ventajas resultantes de las disposiciones relativas a la nación más favorecida (NMF) del párrafo 1 del artículo 1 del GATT de 1994(12) y los párrafos 2 a)(13) (con su nota 3)(14), 3 a)(15) y 3 c)(16) de la Cláusula de Habilitación. Posteriormente, la India decidió restringir la reclamación a las preferencias arancelarias del Régimen Droga de la Unión Europea(17).

Para la India, el SGP europeo no respeta los requisitos del principio NMF prescrito en el GATT. En primer lugar, las ventajas relacionadas con los derechos de aduana deben ser concedidas a todos los demás Miembros. En segundo lugar, esas ventajas se deben otorgar en forma inmediata e incondicional. Es decir, un Miembro que otorga una ventaja a cualquier producto originario de cualquier otro país tiene la obligación de conceder esa ventaja a los productos similares de todos los demás Miembros, cualesquiera sean su situación o conducta (OMC 2004: párrafos 4.9 y 4.11). Asimismo, la India sostiene que «la Cláusula de Habilitación permite que los países desarrollados otorguen un trato arancelario preferencial a productos originarios de países en desarrollo de conformidad con el SGP sin otorgar ese trato a “otros Miembros”. En la Cláusula de Habilitación se hace una distinción entre “países en desarrollo” y “otros Miembros”. La expresión “otros Miembros” en este contexto se refiere por lo tanto a otros países desarrollados Miembros. La frase “no obstante las disposiciones del artículo I del GATT” permite, por consiguiente, que los países desarrollados Miembros no cumplan la obligación de conceder el trato NMF a productos precedentes de países desarrollados. Sin embargo, no hay ninguna disposición en la Cláusula de Habilitación que modifique la obligación que tienen de hacer extensiva a todos los países en desarrollo cualquier ventaja otorgada a uno de ellos» (OMC 2004: párrafo 4.24).

Según la India, aceptar el SGP europeo significaría que la Cláusula de Habilitación permitiese que los países desarrollados hagan distinciones entre países en desarrollo supeditando la concesión de preferencias arancelarias a condiciones relacionadas con la situación o la conducta de esos países. Así, los beneficios en el acceso a los mercados se desviarían de algunos países en desarrollo a otros, en función a alcanzar los objetivos de la política exterior de los países desarrollados (OMC 2004: párrafo 4.29). Conforme al país reclamante, «hay tres condiciones básicas que un país desarrollado Miembro que aplica un esquema del SGP debe observar: en primer lugar, el esquema no debe hacer discriminación entre países en desarrollo; en segundo lugar, debe redundar en beneficio de todos esos países; y, en tercer lugar, debe estar concedido para responder positivamente a las necesidades de esos países. Todas estas condiciones cumplen la misma función básica, a saber, asegurar que los esquemas del SGP funcionan como instrumentos de promoción de los objetivos de la política exterior o comercial de los países desarrollados. Por lo tanto, es importante que las disposiciones de las Cláusulas de Habilitación que establecen esas condiciones sean observadas por los países desarrollados Miembros que han decidido otorgar preferencias a países en desarrollo» (OMC 2004: párrafo 4.40).

Para la Unión Europea, la Cláusula de Habilitación reconoce un derecho autónomo y permanente a otorgar determinados tipos de “trato diferenciado y más favorable a los países en desarrollo” no obstante las disposiciones del párrafo 1 del artículo I del GATT, Esta  postura la sustenta en el párrafo 1 de la Cláusula de Habilitación(18). Asimismo, sostiene que la interpretación de la India es equivocada respecto a la expresión “otros Miembros” del párrafo 1. Si un Miembro otorga preferencias a algunos países en desarrollo, cualquier Miembro que no reciba esas preferencias (sea desarrollado o en desarrollo) queda comprendido por el sentido corriente de las palabras “otros Miembros” (OMC 2004: párrafos 4.42 y 4.46). Igualmente, la Unión Europea sostiene que «las preferencias otorgadas en virtud del párrafo 2 a) deben ser “sin discriminación”. Esto no implica que todos los países en desarrollo deben recibir preferencias idénticas y no impide que los países desarrollados traten de manera diferente a países en desarrollo que, de acuerdo con criterios objetivos, tengan necesidades en materia de desarrollo (la cursiva es del documento» (OMC 2004: párrafo 4.47).

La Unión Europea rechaza que exista algún tipo de discriminación en la selección de los países en desarrollo que son incluidos dentro del SGP Régimen Droga(19), porque son elegidos en base a una evaluación general de la gravedad del problema de la droga en cada país en desarrollo. Así, si un país en desarrollo esté o no particularmente afectado por el problema de la droga en el momento que se le elige a los beneficiarios no es acontecimiento “futuro” o “incierto”. Se trata más bien de una situación actual y relativamente permanente que es cierta y de la cual las autoridades europeas tienen conocimiento y, por lo tanto, no puede ser considerada una “condición” (OMC 2004: párrafo 4.58). Concluyen que «el objetivo de la Cláusula de Habilitación es promover las exportaciones de los países en desarrollo en una forma que corresponda a sus respectivas necesidades de desarrollo. Teniendo en cuenta ese objetivo, no hay discriminación si se otorgan preferencias arancelarias a los países en desarrollo que tienen necesidades especiales» (OMC 2004: párrafo 4.68).

El Grupo Especial al resolver en primera instancia la reclamación de la India, señala que el párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994 es una “norma positiva que establece obligaciones”. Dichas obligaciones consisten en que los Miembros de la OMC concedan a los productos similares de todos los Miembros, inmediata e incondicionalmente, cualquier ventaja relativa a, entre otros, los derechos de aduana concedidos a productos originarios de cualquier país. Asimismo, no existe ninguna obligación jurídica en el GATT de 1994 que exija a un Miembro adoptar medidas como una zona de libre comercio o una unión aduanera con otros Miembros. Hay una libertad para adoptar estas medidas o no hacerlas. Pero si deciden adoptar esas medidas, dichas disposiciones están sujetas a las condiciones establecidas en los Acuerdos de la OMC (OMC 2004: párrafo 7.37).

Analizando las preferencias arancelarias del Régimen Droga, el Grupo Especial sostiene que éstas «se conceden únicamente con la condición de que los países beneficiarios estén sufriendo problemas de drogas de cierta gravedad, estas preferencias arancelarias no se conceden “incondicionalmente” a los productos similares de todos los demás Miembros de la OMC, como prescribe el párrafo 1 del artículo I. El Grupo Especial constata por lo tanto que las preferencias arancelarias previstas en el Régimen Droga no son compatibles con el párrafo 1 del artículo I del GATT de 1994 (OMC 2004: párrafo 7.60).

El Grupo Especial no encuentra asidero a los argumentos de la Unión Europea que el párrafo 3 c) permite que se concedan esquemas SGP a menos de la totalidad de los países en desarrollo, para así responder a las necesidades específicas de esos países y no a las necesidades específicas de otros (OMC 2004: párrafo 7.100). Asimismo, rechaza los criterios expuestos por la Unión Europea para diferenciar entre países en desarrollo(20), porque se podría justificar cualquier diferenciación que favoreciera a uno o algunos países en desarrollo seleccionados y no a otros (OMC 2004: párrafos 7.101). Como sostiene el Grupo Especial, «no encuentra ningún “criterio objetivo” conforme al cual los países que conceden preferencias puedan tratar de manera diferente a distintos países en desarrollo en sus esquemas SGP. No hay ningún fundamento razonable para distinguir entre diferentes tipos de necesidades de desarrollo, ya que estén motivadas por la producción y el tráfico de drogas o por la pobreza, los desastres naturales, las perturbaciones políticas, la educación deficiente, la propagación de epidemias, el tamaño de la población u otros problemas. No puede haber motivo razonable para que algunas causas del problema del desarrollo deban ser atendidas mediante el SGP y otras causas del mismo problema» (OMC 2004: párrafo 7.103).

Del mismo modo, el Grupo Especial considera que el término “discriminación” busca impedir todo abuso en la inclusión de países en desarrollo en el SGP, constatando que la expresión “discriminación” de la nota 3 exige que en el marco de los esquemas de SGP se concedan preferencias arancelarias idénticas a todos los países en desarrollo sin establecer diferencias, con la excepción de la aplicación de limitaciones a priori. Por lo que no autoriza a los países que concedan preferencias a establecer en sus esquemas SGP diferencias entre países en desarrollo (OMC 2004: párrafos 7.158, 7.161 y 7.170).

Concluye el Grupo Especial, «que el Régimen Droga de las Comunidades Europeas, en cuanto esquema SGP, no concede preferencias arancelarias idénticas a todos los países en desarrollo y que la diferenciación no se hace con el fin de conceder un trato especial a los países menos adelantados ni en el contexto de la aplicación de medidas a priori. Esa diferenciación es incompatible con el párrafo 2 a), y en particular con la expresión “sin discriminación” de la nota 3, y no puede ser justificada mediante el párrafo 3 c) de la Cláusula de Habilitación (OMC 2004: párrafo 7.177).

Al presentarse la apelación de la Unión Europea, el Órgano de Apelación –la segunda instancia- sostiene que el párrafo 2 a) de la Cláusula de Habilitación «no autoriza ni prohíbe expresamente la concesión de preferencias arancelarias diferentes del SGP. No obstante, de las acepciones corrientes de la expresión “sin discriminación” se deduce claramente que los países que conceden preferencias deben ofrecer la posibilidad de obtener preferencias arancelarias idénticas a todos los beneficiarios que se hallen en una situación similar» (OMC 2005: párrafo 154). Sin embargo, el Órgano de Apelación subraya que no se debe interpretar que la expresión “sin discriminación” exige que los países concedan preferencias arancelarias “idénticas” en el marco de los esquemas SGP a “todos” los países en desarrollo (OMC 2005: párrafo 156). Por lo que interpretando el párrafo 3 c) de la Cláusula de Habilitación, sostiene que «al exigir a los países desarrollados “respondan positivamente” a las “necesidades de los países en desarrollo”, que son distintas y no son homogéneas, indica que un esquema SGP puede ser un esquema “sin discriminación” aun cuando no se conceda un tratamiento arancelario “idéntico” a “todos” los beneficiarios del SGP. Además, de ese párrafo se desprende que las preferencias arancelarias en el marco de los esquemas SGP pueden concederse “sin discriminación” cuando las preferencias arancelarias correspondientes se orientan a una “necesidad de desarrollo, financiera [o] comercial” concreta y se ponen a disposición de todos los beneficiarios que comparta esa necesidad» (OMC 2005: párrafo 165).

Para el Órgano de Apelación, los objetivos de incrementar el comercio internacional de los países en desarrollo y por ende sus ingresos por exportación, pueden lograrse mediante el fomento de políticas preferenciales en relación con los intereses que los países en desarrollo tienen en común. Pero también con los intereses que tienen en común subcategorías de países en desarrollo, en función de sus necesidades específicas. «Una interpretación de “sin discriminación” que no exige la concesión de “preferencias arancelarias idénticas” no sólo permite que los esquemas SGP proporcionen un acceso preferencial a los mercados a todos los beneficiarios, sino que brinda también la posibilidad de conceder preferencias adicionales a países en desarrollo con necesidades especiales, siempre que esas preferencias adicionales no sean incompatibles con las demás disposiciones de la Cláusula de Habilitación, incluidos los requisitos de que esas preferencias sean “generalizadas” y “sin reciprocidad”» (OMC 2005: párrafo 169). Esto les conduce a revocar la constatación del Grupo Especial cuando sostiene que en el marco de los esquemas SGP se concedan preferencias arancelarias idénticas a todos los países en desarrollo sin establecer diferencias, con la excepción de la aplicación de limitaciones a priori (OMC 2005: párrafo 174). Asimismo, revocan la constatación del Grupo Especial cuando sostiene que la expresión “países en desarrollo” en el párrafo 2 a) de la Cláusula de Habilitación se refiere a todos los países en desarrollo (OMC 2005: párrafo 176).

Concluye el Órgano de Apelación que se debe interpretar la expresión “sin discriminación” como la no prohibición en la concesión de diferentes preferencias arancelarias a productos originarios de subcategorías diferentes de beneficiarios del SGP, pero que debe darse la posibilidad de un tratamiento arancelario idéntico a todos los beneficiarios del SGP que tengan la “necesidad de desarrollo, financiera [o] comercial” a la que pretenda dar respuesta con el trato diferenciado. En el caso específico del Régimen Droga de la Unión Europea, sólo puede considerarse compatible con el requisito de la expresión “sin discriminación” si como mínimo se probase que las preferencias concedidas están a disposición de todos los beneficiarios del SGP a los que afecta de forma similar el problema de la droga. Para el Órgano de Apelación, esto no ha sido probado por la Unión Europea (OMC 2005: párrafo 180)(21).

En resumen, un SPG debe estar abierto a todos los países en desarrollo sin establecer ningún tipo de distingo o discriminación entre ellos. A su vez, dentro del SPG se pueden establecer subcategorías diferentes de beneficiarios en función a la necesidad de desarrollo, financiera o comercial, siempre que existan mecanismos claros que evidencien que cualquier país en desarrollo sujeto a dicha situación se puede beneficiar de ellos.

Con este Caso se define el marco de los sistemas de preferencias arancelarias dentro de la Organización Mundial del Comercio. Asimismo, permitiría que un SGP considere la protección de los derechos humanos como un criterio para una subcategoría diferente de beneficiarios, siempre que respete el marco normativo de la OMC. Finalmente, sería difícil implementar cláusulas sociales con carácter sancionador dentro del actual marco normativo de la OMC.

REFLEXIÓN FINAL

El análisis de estos tres casos que parcialmente abordan aspectos de los derechos humanos laborales, además de mostrarnos el funcionamiento del sistema de solución de diferencias de la OMC, también nos revela la escasa relevancia de los instrumentos internacionales del Derecho Internacional dentro del ámbito de la OMC(22). Esto es importante resaltar porque patentiza la formulación de una supremacía de las normas de la OMC sobre el resto de los instrumentos internacionales, inclusive los de derechos humanos, cuando se determina el derecho aplicable en la solución de la reclamación(23). Esto cobra más importancia cuando el procedimiento de solución de diferencias de la OMC es vinculante para los Estados, obligatoriedad de la que carecen muchos de los procedimientos de control en matera de derechos humanos. Todo esto explica la importancia que ha adquirido la OMC cuando goza de un mecanismo de solución de diferencias que obliga a los Estados en la aplicación de sus normas(24).

A pesar de las iniciales resistencias de la OMC, los temas laborales son analizados dentro de su mecanismo de solución de diferencias. Bajo este contexto, en mi opinión, surgen dos retos para los derechos humanos laborales dentro del marco normativo de la OMC. En primer lugar, cumplir un rol fundamental dentro del sistema de solución de diferencias cuando se aborden temas laborales. Esto supondría dos tareas. Por un lado, incrementar su influencia entre los diferentes órganos de la OMC y los Estados resaltando que no existe una incompatibilidad entre promover el comercio internacional y el respeto de los derechos humanos laborales. Por otro lado, promover las reformas en el marco jurídico de la OMC que aseguren la armonización entre las normas comerciales y los derechos humanos laborales. En segundo lugar, impulsar que los mecanismos de protección de los derechos humanos laborales se complementen con el sistema de solución de diferencias de la OMC en la tarea de asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los instrumentos internacionales(25).

En la actual situación del Derecho Internacional, el jus cogens laboral(26) resulta siendo el pilar para la correcta protección de los derechos humanos laborales en el sistema de solución de diferencias de la OMC. Estoy seguro que en próximos casos ante la OMC se irá perfilando este proceso.

BIBLIOGRAFÍA

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